Ddl concorrenza: ricominciamo dalla competitività

Concorrenza equivale a libertà. Libertà di scelta, per i consumatori. Libertà di crescere se in grado di offrire prodotti migliori a prezzi più bassi, per le imprese. A incidere in modo cruciale sul dinamismo del mercato, sulla produttività e sull’occupazione è il contesto normativo. Se norme meno stringenti facilitano infatti la riallocazione delle risorse verso le imprese più produttive, favorendo la competitività, una regolamentazione eccessivamente pesante genera invece effetti opposti. L’effetto delle norme antitrust sulla concorrenza emerge dal Product Market Regulation Index contenuto nel report Studi Economici dell’Ocse. Italia 2021. L’Italia, in una scala da 0 a 6 (dove 0 corrisponde a norme più favorevoli alla concorrenza e 6 a quelle meno favorevoli), ottiene un punteggio prossimo a 1,5 in materia di regolamentazione dei beni e dei servizi. Ma con divergenze nei singoli settori.

Per esempio, nel caso delle professioni regolamentate, il tasso di ingresso risulta inferiore a quello di altre professioni, benché i salari siano di circa il 9% più alti. Fu proprio il settore delle professioni uno degli ambiti oggetto delle cosiddette “liberalizzazioni Bersani”, volute dall’allora ministro per lo Sviluppo Economico del secondo governo Prodi. Tre furono gli interventi. Prima, nel 1999, in tema di energia; poi nel 2006 e nel 2007 in settori quali, per esempio, taxi, farmaci, mutui. E, appunto, ordini professionali. Scopo era tutelare il consumatore attraverso un ampliamento del grado di apertura del mercato – nel 2007, in Italia, pari al 48%. Una percentuale rilevata dall’analisi condotta dall’Istituto Bruno Leoni nell’Indice delle liberalizzazioni, che misurava – e misura ancora oggi – il grado di apertura dell’economia in nove settori: carburanti, gas, lavoro, elettricità, poste, telecomunicazioni, trasporti aerei, ferrovie e assicurazioni. Nel 2020 l’Italia, pur collocandosi sesta nella classifica generale (75 punti su 100), otteneva punteggi molto diversi nei vari ambiti. Con agli estremi il mercato delle telecomunicazioni (93/100) e quello delle ferrovie (53/100).

Oggi la competitività è ancora al centro del dibattito. E il tema è la legge annuale per la concorrenza e il mercato. Prevista dall’ordinamento nazionale a partire dal 2009 e adottata per la prima volta nel 2017, viene predisposta nel contenuto considerando le segnalazioni effettuate al Governo da parte dell’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato. La funzione della legge, negli anni, è cambiata: da strumento per l’aggiornamento periodico delle regole è divenuta strumento di riforma, come previsto dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Ed è proprio il Pnrr a scandire i tempi. Secondo il Piano, il ddl avrebbe dovuto essere presentato in Parlamento entro il 31 luglio. Due mesi dopo, i nuovi termini sono stati chiariti dalla Nota di Aggiornamento al Documento Economia e Finanza: presentazione del testo entro la fine dell’anno e approvazione definitiva, poi, nel 2022.

«La concorrenza e le sue regole interessano ogni settore dell’economia e agiscono a ogni livello del mercato, dalla produzione alla distribuzione. Dato che la concorrenza funziona meglio quanto più ogni settore è disciplinato in modo pro-concorrenziale, è necessario disporre di regole che siano chiare, facili da applicare e da far applicare», spiega Gian Antonio Benacchio, docente di Diritto privato e antitrust dell’Unione Europea all’università di Trento e fondatore dell’Osservatorio sull’applicazione delle regole di concorrenza e dell’Osservatorio sugli appalti pubblici. Gli ambiti di intervento previsti dalla legge annuale sono molteplici. Il primo prevede la realizzazione e gestione delle infrastrutture strategiche nel settore delle telecomunicazioni e in quello portuale. «È determinante che i porti vengano gestiti in modo efficiente. Ciò significa non solo investimenti in infrastrutture, ma anche che i bandi di gara per la gestione non siano scritti in modo anti-competitivo. Qualunque criterio di trasparenza e certezza è utile per la concorrenza», precisa Mariateresa Maggiolino, docente di Diritto antitrust all’università Luigi Bocconi di Milano. Seguono poi la rimozione delle barriere all’entrata, soprattutto in materia di concessioni energetiche e autostradali, e la protezione dei diritti e degli interessi non economici dei cittadini nei settori dei servizi pubblici, della sanità e dell’ambiente. Un ambito di intervento rubricato nel Piano come “concorrenza e valori sociali”.

«Il punto non è utilizzare direttamente il diritto antitrust per difendere quei valori, ma difenderli attraverso la tutela della concorrenza. L’Autorità raggiunge questo obiettivo intervenendo nei mercati dei servizi essenziali, che sono quelli che interessano soprattutto le fasce più deboli della popolazione», continua la docente. «Prendiamo per esempio il caso delle mense. Se le aziende che erogano il servizio si accordano tra loro e fissano un certo prezzo, il lavoratore che usufruisce della mensa dovrà sostenere una certa spesa quotidiana. L’Agcn, a fronte di eventuali cartelli, interviene, agevolando l’ingresso di altre imprese nel mercato e generando come conseguenza indiretta l’acquisto di pasti a prezzi inferiori. Tutelando la concorrenza si tutela così anche il lavoratore».

I meccanismi che permettono un buon funzionamento della concorrenza si devono muovere contemporaneamente. Ed è per questa ragione che temi rilevanti sono anche quelli della giustizia e delle semplificazioni. Centrale è la questione delle tempistiche perché», spiega il professore Benacchio, «un’impresa costretta a lavorare in un ambiente in cui sussistono tempi eccessivamente lunghi per il recupero di un credito o il rilascio di una licenza sarà fortemente svantaggiata rispetto a chi opera in un sistema in cui le stesse attività sono realizzate in tempi brevi, senza eccessivi adempimenti burocratici». E poi c’è la disciplina degli appalti, definita «cinghia di trasmissione degli interventi pubblici nell’economia reale» nell’ambito dell’attuazione del Pnrr. Due, in questo senso, sono gli interventi proposti: uno immediato, consistente nella sospensione del Codice dei contratti pubblici; l’altro di medio periodo, un’operazione di riforma. «Quanto all’ipotizzata sospensione», continua il professor Benacchio, «il legislatore ha optato per soluzioni che introducono nel breve/medio periodo deroghe e procedure semplificate. Nel frattempo, sono già iniziati i lavori parlamentari per provvedere a una più completa riforma del Codice. Un’operazione non facile, dovendo intervenire non solo per rendere più fluido il funzionamento degli ingranaggi legislativi e amministrativi, ma anche per creare le condizioni perché questi ingranaggi possano mettere le imprese nella condizione di poter realmente competere».

A stabilire la priorità di intervento non è però il peso economico, ma la scelta politica. Ed è sempre l’agenda politica a dettare i tempi di attuazione degli interventi. «Quando parliamo di realizzazione degli obiettivi previsti nella legge annuale, dobbiamo considerare che, sì, per realizzare le infrastrutture è necessario un periodo esteso. Ma per cambiare le regole del gioco», conclude la professoressa Maggiolino, «l’unica cosa che rileva è discutere di questi temi, in questi settori. Affinché il governo si muova e intervenga in alcuni mercati, non è richiesto molto tempo: va solo deciso».

*Articolo pubblicato su Business People novembre 2021